Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture Relazione annuale 2012 Il mercato dei contratti pubblici

Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture

Relazione annuale 2012

CAPITOLO III - IL MERCATO DEI CONTRATTI PUBBLICI

3.1. Sintesi delle elaborazioni della domanda e dell’offerta di contratti pubblici

3.1.1. La domanda di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di importo uguale o superiore a 40.000 euro Il presente paragrafo contiene una sintesi della domanda di contratti pubblici di importi maggiore o uguale a 40.000 euro. Nelle tabelle di appendice (allegato A1) sono riportate le elaborazioni sotto il profilo di una serie di variabili separando i contratti di importo compreso tra 40.000 e 150.000 euro e quelli di importo superiore a 150.000 euro. Si è tentato, in questo modo, di rendere più facile possibile un confronto con i dati esposti nelle Relazioni annuali degli anni passati.
Il 2012 è stato caratterizzato da 125.723 procedure perfezionate (1), per un ammontare complessivo di 95,3 mld di euro. In termini di numerosità di procedure, l’82,2% della domanda ha interessato i settori ordinari e il 17,8% i settori speciali (tabella 1).
Al livello di tipologia di contratto, il 29,7% del totale delle procedure perfezionate riguarda i lavori, il 36% i servizi e il 34,3% le forniture. Le procedure che afferiscono alla domanda di servizi sono, pertanto, le più numerose. Anche se si analizzano gli importi, i servizi assorbono la quota maggiore dell’importo complessivo della domanda (45,4% per i servizi, 27,8% per le forniture, 26,8% per i lavori). Dalla composizione percentuale delle tipologie contrattuali, sia per quanto riguarda la numerosità delle procedure sia per ciò che attiene al loro valore, emerge l’assottigliarsi sempre più evidente della domanda di lavori che viene superata non solo dai servizi, dato già evidenziato dall’Autorità nei suoi rapporti, ma anche dalle forniture.
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(1) I dati si riferiscono alle procedure di affidamento di importo a base di gara uguale o superiore a 40.000 euro che sono state perfezionate sul sito dell’Osservatorio entro marzo 2013. In altre parole, rientrano nell’analisi tutte le procedure per le quali è stato pubblicato un bando (nel caso di procedure aperte) o per le quali è stata inviata una lettera di invito (nel caso di procedure ristrette o di procedure negoziate con o senza previa pubblicazione del bando).
 

Tabella 1 - Distribuzione del numero di procedure di affidamento di contratti pubblici, dell'importo complessivo e dell'importo medio per settore e per tipo di contratto
Dati 2012 - Importo base d'asta superiore o uguale a 40.000 euro

(presente a pag. 52 del documento allegato all'articolo Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture Relazione annuale 2012 Indice)

A livello di importo medio delle procedure da appaltare, i settori speciali sono caratterizzati da contratti di importo più elevato (1,02 milioni di euro dei settori speciali contro 700 mila euro dei settori ordinari).

Grafico 1 - Distribuzione percentuale della domanda (numero di procedure attivate e importo da  affidare) per settore e per classe d’importo
Dati 2012 - Importo base d'asta superiore o uguale a 40.000 euro

(presente a pag. 52 del documento allegato all'articolo Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture Relazione annuale 2012 Indice)

L’analisi per classe di importo (grafico 1) evidenzia che più della metà delle procedure perfezionate, sia in numero sia in valore, riguarda contratti di importo compreso tra 40.000 e 150.000 euro. È interessante notare che le procedure di importo superiore a 25 mln di euro, pur essendo numericamente poco numerose (solo lo 0,3% del totale delle procedure perfezionate), rappresentano quasi il 40% del valore complessivo della domanda.
I grafici 2 e 3 mettono a confronto, a prescindere dal settore ordinario o speciale, la distribuzione della domanda (numero di procedure attivate e importo da affidare) per classe di importo nelle tre tipologie di contratto considerate facendo emergere alcune differenze tra i tre diversi mercati.

Si può osservare che se si considera il numero delle procedure attivate (grafico 2), la struttura della domanda per classe di importo è sostanzialmente analoga, per le tipologie contrattuali di servizi e forniture, con più del 60% delle procedure attivate per importi compresi tra 40.000 e 150.000 euro. Nel caso dei lavori il numero di procedure è sostanzialmente equamente ripartito tra quelle di importo fino a 150.000 euro e quelle di importo superiore a 150.000 euro.
Considerando, invece, il valore delle procedure attivate, si vede come per i lavori quasi il 42% dell’ammontare complessivo riguarda contratti di importo compreso tra 150.000 e 5 mln di euro. Nel caso dei servizi le quote più consistenti di valore ricadono nei contratti di importo superiore a 25 mln di euro. Ciò dovrebbe fare ulteriormente riflettere su quella che potrebbe definirsi una modifica strutturale della domanda di contratti pubblici che si sta spostando dai settori normalmente più tradizionali dell’edilizia verso settori, in alcuni casi, più innovativi.
L’analisi dei dati disaggregata per procedura di scelta del contraente e per tipologia di contratto (grafico 4) conferma l’elevato numero di contratti affidati attraverso procedure negoziate.

Nel caso dei contratti di lavori pubblici, i contratti affidati attraverso procedure negoziate senza previa pubblicazione di un bando raggiunge quasi il 50%; questa procedura diventa, quindi, la più utilizzata per affidare lavori pubblici. Nel caso dei lavori la procedura aperta viene utilizzata solo per affidare il 18% del totale dei contratti. Nell’ambito dei servizi la suddivisione del numero dei contratti per procedura non è molto dissimile dal settore dei lavori pubblici. I contratti di fornitura sono quelli per i quali le procedure aperte sono utilizzate nel 34% dei casi. Tuttavia, anche per i contratti di fornitura le procedure negoziate con e senza pubblicazione di un bando sono quelle più largamente usate (35% le procedure negoziate senza previa pubblicazione di un bando e 21% quelle negoziate con pubblicazione di un bando).

3.1.2. L’offerta di lavori pubblici. Analisi del sistema delle imprese qualificate

L’attuale sistema di qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici (2) prevede che la qualificazione sia obbligatoria ‘per chiunque esegua i lavori pubblici affidati dalle stazioni appaltanti, di importo superiore a 150.000 euro’ (art. 60, comma 2, D.P.R. 207/2010).
Gli attestati di qualificazione rilasciati dalle SOA alle imprese e trasmessi all’AVCP ai sensi dell’art. 70, comma 6 del D.P.R. citato contengono numerose informazioni (codice fiscale dell’impresa, sede legale, date di rilascio e validità dell’attestato, categorie di qualificazione, classifiche, ecc.) utili per un’analisi statistica delle caratteristiche del sistema delle imprese qualificate e della sua evoluzione nel corso del tempo.
Se il periodo 2007-2011 è stato caratterizzato da una crescita pressoché costante del numero di imprese qualificate, nel 2012 i dati mostrano come il numero di imprese abilitate ad eseguire lavori pubblici di importo superiore a 150.000 euro abbia subito una notevole riduzione passando da ____________________________________________
(2) Il sistema di qualificazione dei lavori pubblici viene istituito con il D.P.R. 34/2000, ‘Regolamento recante l’istituzione del sistema di qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici ai sensi dell’art. 8 della L. 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni’. La disciplina sulla qualificazione è recentemente confluita, con alcune modifiche e integrazioni, nel D.P.R. 207/2010 ‘Regolamento di esecuzione e di attuazione del D.Lgs. 163/2006.

39.072 imprese nel 2011 a 36.357 nel 2012, segnando un decremento di quasi il 7% in un solo anno (3). Se, pertanto, fino al 2010 l’andamento del mercato dei lavori pubblici si era mostrato anticiclico, la riduzione della domanda avvenuta negli ultimi due anni anche nell’ambito del settore pubblico dei lavori sembrerebbe avere come naturale conseguenza una riduzione dell’offerta potenziale.
Il grafico 5 mostra l’andamento del numero delle imprese qualificate nel periodo considerato, in base a quanto desumibile dalla banca dati degli attestati di qualificazione disponibile presso l’Osservatorio. (4)

Alle 36.357 imprese qualificate a fine 2012 corrispondono 104.545 categorie di qualificazione (2,9 categorie ad impresa).
A supporto delle analisi presentate nel seguito sono disponibili, nell’Appendice A2, delle tabelle di dettaglio contenenti tutti i dati elaborati (tabelle da 1 a 8).
L’analisi per forma giuridica mostra un peso di quasi il 65% delle società di capitali rispetto alle altre forme giuridiche; in prevalenza, le società di capitali sono organizzate come società a responsabilità limitata (59,7% del

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(3) Il numero delle imprese qualificate al 31/12 di ciascun anno coincide con il numero degli attestati emessi dalle SOA e validi alla data di riferimento indicata.
(4) I dati sono consolidati a marzo 2013 sulla base degli attestati trasmessi dalle SOA all’Osservatorio dell’AVCP.
 

totale). Le società di capitali sono, nel loro insieme, qualificate per un numero medio di 3,1 categorie ad impresa, valore superiore alla media generale (2,9).
Le società di persone e le ditte individuali rappresentano congiuntamente una fetta di quasi il 31% del sistema di qualificazione mentre il restante 4% è costituito dalle società cooperative e dai consorzi. Dal punto di vista del numero di categorie ad impresa, le società cooperative e i consorzi rappresentano le fattispecie giuridiche con il migliore indicatore medio (5,1 categorie ad impresa).
Il grafico 6 riporta la distribuzione delle imprese e delle categorie di qualificazione secondo la forma giuridica dell’impresa attestata.

Un ulteriore approfondimento circa le caratteristiche del sistema di qualificazione ha riguardato la capacità delle imprese di diversificare le tipologie di lavorazioni da eseguire. Come già osservato attraverso i dati presentati in questo paragrafo, il numero di categorie ad impresa è mediamente pari a 2,9 ma questo indicatore assume valori molto differenziati in base alla forma giuridica dell’impresa attestata e alla sua localizzazione. La distribuzione delle imprese per numero di categorie di qualificazione (tabella 3 dell’Appendice A2) conferma che il settore delle imprese qualificate è molto specializzato su poche categorie di lavorazioni.
Poco meno del 60% delle imprese possiede al massimo due categorie di qualificazione, poco meno del 75% ne possiede al massimo tre. Questo aspetto riguardante la forte specializzazione delle imprese su un numero limitato di lavorazioni caratterizza il sistema delle imprese qualificate ormai da diversi anni senza mostrare segni di evoluzione verso una maggiore capacità di diversificazione della propria attività da parte delleimprese esecutrici di lavori pubblici.
Il grafico 7 riporta sull’asse delle ascisse il numero di categorie di qualificazione e sull’asse delle ordinate la percentuale di imprese e mostra in maniera molto evidente il fenomeno descritto.

La distribuzione per classifica massima di qualificazione mostra come circa il 60% delle imprese siano qualificate al massimo per importi che rientrano nella terza classifica (inclusa la III-bis).

Il numero medio di categorie ad impresa tende ad aumentare con il crescere della classifica massima di iscrizione come evidenziato dai dati del grafico 8, andando a denotare una maggiore capacità di diversificare le lavorazioni da parte delle imprese che si qualificano per importi più alti.
Le tabelle 5 (valori assoluti) e 6 (valori percentuali) dell’Appendice A2 riportano i dati sulle categorie di qualificazione disaggregati in base a due variabili di analisi, la categoria di opera e la classifica di qualificazione. Le categorie di lavorazioni per le quali le imprese si qualificano con maggiore frequenza (tabella 5) sono la OG1 – Edifici civili e industriali (19,7% del totale), la OG3 – Strade, autostrade, ponti, viadotti, ferrovie, metropolitane (13,1% del totale), la OG6 – Acquedotti, gasdotti, oleodotti, opere di irrigazione e di evacuazione (9,3% del totale) e, per le categorie speciali, la OS30 - Impianti interni elettrici, telefonici, radiotelefonici e televisivi (5% del totale).
Dall’analisi dei dati per categoria di lavorazione e per area geografica (tabella 7 dell’Appendice A2) emerge che il 39% delle categorie di qualificazione si concentra nelle regioni del Nord, il 41% nelle regioni del Sud e Isole e il 20% al Centro.
È stata, infine, condotta una analisi sul consolidamento dei rapporti tra le imprese qualificate e le Società Organismi di Attestazione (SOA). L’analisi è stata condotta verificando se, nell’emissione degli ultimi attestati di qualificazione, l’impresa ha continuato o meno a scegliere la stessa SOA.
La tabella 2. evidenzia la percentuale di imprese che, nell’emissione di un nuovo attestato, hanno continuato a scegliere la stessa SOA; si tratta di una percentuale che si potrebbe definire di fidelizzazione.

Dalla tabella si vede come, salvo alcune eccezioni, le imprese tendano attestarsi molto spesso con la stessa SOA. La percentuale media di attestazione con la stessa SOA è, infatti, del 85,8%.

Scorrendo la tabella si evince chiaramente come i dati comunicati sulle aggiudicazioni rappresentino solo il 50% di quelli relativi alla pubblicazione di un bando o all’invito in una procedura ristretta o negoziata.
Per queste ragioni, le analisi e le elaborazioni presentate in questo paragrafo e nelle tavole di appendice dedicate devono essere valutate con estrema cautela.

3.2.1 Appalti aggiudicati con importo a base d’asta compreso tra 40.000 e 150.000 euro (5).
Nel 2012 il consolidamento delle comunicazioni riguardante gli appalti aggiudicati di importo compreso tra 40.000 e 150.000 euro permette di fornire un quadro più completo ed esaustivo sui principali fattori che caratterizzano gli appalti di piccole dimensioni (6).
In generale, la quota dei contratti aggiudicati appartenenti a questa classe di importo è maggiore per le forniture, sia in termini di numero (40,6% del totale) sia in termini di valore (40,1% del totale). Il valore medio delle aggiudicazioni è, invece, sostanzialmente simile tra le tre tipologie

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(5) Per un maggior dettaglio si vedano le tabelle in Appendice A3.1.
(6) Per un maggior dettaglio si vedano le tabelle in Appendice.

contrattuali e varia tra i 71.800 euro delle forniture e i 74.100 euro dei servizi.
A livello di procedura è naturale che le aggiudicazioni di questi contratti avvengano prediligendo le procedure negoziate. Ciò è vero in particolare per i lavori e per i servizi. Per queste tipologie di contratto le procedure aperte sono abbastanza marginali per numerosità e valore. I contratti di fornitura, invece, aggiudicati anch’essi attraverso una prevalenza delle procedure negoziate, mostrano anche un discreto utilizzo di procedure aperte che rappresentano il 24,6% del totale delle aggiudicazioni (la stessa percentuale è pari al 6,6% dei lavori e al 7,2% nei servizi).
La suddivisione dei lavori aggiudicati per categoria prevalente è sostanzialmente analoga quella di importo superiore a 150.000 euro. Le aggiudicazioni di importo compreso tra 40.000 e 150.000 euro siconcentrano nelle categorie OG1 (edifici civili industriali) e OG3 (strade, autostrade, viadotti, ecc.) Anche la suddivisione delle forniture aggiudicate per CPV mostrano un andamento simile a quello delle aggiudicazioni di importo superiore a 150.000 euro concentrandosi nel settore sanitario.
I servizi che si concentrano - al pari di quelli aggiudicati di importo superiore a 150.000 euro – nella raccolta rifiuti, nella riparazione e manutenzione e nell’informatica, evidenziano per le aggiudicazioni di importo a base d’asta tra 40.000 e 150.000 euro, una presenza anche di quelli giuridici e di consulenza.
Questi appalti di importo modesto sono espletati principalmente dalle amministrazioni comunali, in particolare per i lavori, e delle aziende sanitarie sul versante delle forniture.

3.2.2 Appalti aggiudicati con importo a base d’asta superiore a 150.000 euro (7)

Con riferimento al 2012 sono stati elaborati, sia per i settori ordinari sia per quelli speciali, i dati relativi a 11.069 contratti di lavori, 9.391 contratti di forniture e 8.761 contratti di servizi di importo a base d’asta superiore a 150.000 euro, per un importo complessivo di contratti aggiudicati pari a circa 35,7 mld di euro.
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(7) I dati di questo paragrafo sono riportati in Appendice A.3.2

Limitatamente al settore dei lavori pubblici, il valore complessivo aggiudicato è risultato di 9,6 mld di euro per un importo medio a contratto di circa 874 mila euro. Poco più dell’84% dei contratti aggiudicati presenta una base d’asta non superiore al milione di euro confermando come la maggior parte degli appalti di lavori sia strutturalmente di importo non elevato.
Dall’analisi dell’oggetto dell’appalto e della categoria prevalente (tabelle 2 e 3 in Appendice A.3.2) (8) la distribuzione dei contratti tra le diverse categorie considerate risulta simile a quella degli anni precedenti al 2012. Circa un quarto dei contratti aggiudicati presenta come categoria prevalente la OG1 (edifici civili e industriali) mentre un altro 23% riguarda le strade, autostrade, ponti, viadotti, ecc. (OG3). Le categorie prevalenti dei restanti contratti risultano fortemente frammentate tra le diverse voci di categorie generali e specializzate previste dal D.P.R. 207/2010.
In maniera speculare a quanto detto per l’analisi della domanda, nelle aggiudicazioni di lavori il ricorso alla procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando si conferma la procedura più utilizzata. Se poi si sommano le procedure negoziate senza previa pubblicazione e con pubblicazione di un bando si arriva ad un peso percentuale pari a poco più del 55% (la stessa percentuale era, nel 2011, del 47%) rispetto a tutti gli appalti di lavori aggiudicati e comunicati.
L’importo medio di aggiudicazione per i contratti che utilizzano la procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando si è ridotto, rispetto all’anno precedente, a 362.000 euro (era di 480.000 nel 2011). Per le procedure maggiormente competitive, come quelle aperte, questo importo si attesta a quasi 1,4 mln di euro.
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(8) I dati suddivisi per categoria d’opera e per categoria prevalente non sono del tutto confrontabili in quanto l’individuazione della categoria d’opera avviene attraverso l’analisi testuale dell’oggetto dell’appalto mentre quella della categoria prevalente avviene per mezzo delle categorie indicate nel bando di gara. Inoltre la disaggregazione per categoria prevalente è molto più numerosa di quella per categoria d’opera.

Per l’85% dei contratti di lavori le stazioni appaltanti hanno utilizzato come criterio di aggiudicazione il massimo ribasso. L’importo medio di aggiudicazione dei contratti aggiudicati al massimo ribasso è stato pari, nel 2012, a 615.000 euro contro un importo medio di 2,5 mln di euro dei contratti aggiudicati con l’offerta economicamente più vantaggiosa.
La distribuzione dei contratti di lavori aggiudicati nel 2012 in base alla tipologia di lavoro si caratterizza per la forte numerosità degli interventi di manutenzione (41,6%) che rappresentano il 25,6% del valore delle aggiudicazioni.
A livello di distribuzione geografica degli interventi aggiudicati si deve considerare necessariamente la disomogeneità, a livello territoriale, delle comunicazioni all’Osservatorio centrale.
Si sottolinea, pure, che a differenza delle analisi svolte per la domanda, dove il dato raccolto si riferisce all’ambito di competenza territoriale della stazione appaltante, nel caso delle aggiudicazioni i dati sulla localizzazione si riferiscono all’area geografica in cui viene eseguito il contratto come conseguenza della comunicazione del codice Istat di esecuzione dell’appalto (9). In generale, la Lombardia è la regione con la più alta percentuale sia di numero di lavori aggiudicati, sia di importi aggiudicati (rispettivamente con il 16,7% ed il 22,9%).
Dalla disaggregazione dei contratti aggiudicati per tipologia di stazione appaltante si evince come i comuni siano le amministrazioni ad aver aggiudicato la maggior parte dei lavori (37,7%); a livello di importo essi, tuttavia, hanno aggiudicato solo il 18,1% dell’importo complessivo dell’aggiudicato. Completamente diverso il caso degli enti e concessionari di ferrovie che, pur avendo aggiudicato solo il 2,7% dei lavori, hanno assorbito il 15,3% dell’importo complessivo delle aggiudicazioni.
I contratti di servizi di importo a base d’asta maggiore di 150.000 euro aggiudicati nel 2012 e comunicati all’Osservatorio sono pari a 8.761 per un valore di 14,4 mld di euro.
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(9) Le considerazioni fatte in questa sede per la localizzazione riguardano anche i contratti di servizi e forniture

Più del 90% dei contratti di servizi aggiudicati non supera i 5 mln di euro.
In quasi il 61% dei casi i contratti aggiudicati di servizi sono compresi nella classe di importo tra 150.000 e 500.000 euro. La distribuzione degli importi aggiudicati ricade per poco più del 49% nella classe di importo superiore a 15 mln di euro.
Dalla distribuzione per codice CPV dei servizi, nessuna categoria appare nettamente predominante né in termini di numeri né in termini di importo.
Tuttavia, i “servizi di riparazione e manutenzione”, i “servizi informatici” e i “servizi fognari, di raccolta dei rifiuti, di pulizia e ambientali” sono quelli che più pesano come numerosità e come importo complessivo aggiudicato.
La distribuzione dei contratti aggiudicati di servizi per procedura di scelta conferma, come per i contratti aggiudicati di lavori, una prevalenza delle procedure negoziate con e senza previa pubblicazione di un bando. A livello di importo complessivamente aggiudicato le procedure aperte pesano per il 47,6% del totale.
Nei servizi il ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa risulta pari al 32% dei contratti aggiudicati a cui corrisponde più del 55% dell’ammontare complessivamente aggiudicato.

Anche per i servizi le amministrazioni comunali sono quelle che più hanno aggiudicato contratti. Se si guarda il valore complessivo dei servizi aggiudicati sono, tuttavia, le centrali di committenza e le aziende del servizio sanitario nazionale ad aver aggiudicato l’importo complessivamente più elevato.
I contratti di forniture aggiudicati nel 2012 di importo superiore a 150.000 euro, comunicati all’Osservatorio, sono 9.391 per un importo complessivo di aggiudicazione è di 11,6 mld di euro.
Al pari di quanto appena detto per i servizi, i contratti di forniture aggiudicati mostrano una forte concentrazione nelle prime tre classi di importo (fino a 5 mln di euro). Tuttavia, il 40% dell’importo complessivamente aggiudicato nelle forniture, ricade nella classe di importo maggiore a 15 mln di euro.
Anche nel 2012 i contratti di forniture aggiudicati, disaggregati per codice CPV, confermano la predominanza delle apparecchiature mediche e dei prodotti farmaceutici (il 56,7% di tutti i contratti aggiudicati di forniture).
In questa categoria ricade, inoltre, più del 34% del valore dei contratti aggiudicati.
Le aggiudicazioni delle forniture suddivise per procedura di scelta mostrano un utilizzo prevalente delle procedure aperte (45,7% dei casi per un importo del 48,4% sull’importo complessivo).
Il criterio di aggiudicazione maggiormente utilizzato nelle forniture è quello del massimo ribasso, analogamente alle altre tipologie di contratto.

La distribuzione dei contratti di forniture aggiudicati per tipologia di stazione appaltante vede il prevalere, come è lecito aspettarsi dalla distribuzione per CPV, delle aziende del servizio sanitario nazionale e delle centrali di committenza regionali, spesso molto attive nel settore della sanità, sia in termini di numero di contratti che di importo.

3.2.2.1 Un approfondimento sui ribassi di aggiudicazione nel settore delle forniture e dei servizi (appalti di importo a base d’asta superiore a 150.000 euro)

Le informazioni sui ribassi di aggiudicazione, analizzate per differenti variabili, sono illustrate nel dettaglio in Appendice A4.2 Si precisa che, come per gli anni passati, le tabelle riportano i valori medi dei ribassi solo quando questi sono risultati maggiori di zero.
Al di là dell’analisi descrittiva, verificabile in Appendice, nel presente paragrafo si tenta di fare un esercizio sulle variabili che influenzano i ribassi di aggiudicazione attraverso la costruzione di un opportuno modello di regressione.
L’analisi è stata condotta solo sulle tipologie di appalto di servizi e forniture in quanto proprio in questi ambiti contrattuali è maggiormente presente il fenomeno di ribassi uguali a zero e il numero medio di partecipanti risulta molto basso essendo pari a circa 3 operatori economici contro una media di 25 operatori economici che partecipano alle procedure per l’affidamento di lavori pubblici.
Il modello stimato, sia per gli appalti di forniture che per quelli di servizi, è del seguente tipo:

Ribasso = α + β_1 (procedura) +  β_2 (numero partecipanti) + β_3 (importo base asta)

Il calcolo dei coefficienti è stato eseguito separatamente per i contratti di servizi e per quelli di forniture e, all’interno delle due tipologie contrattuali, separando tra settori ordinari e settori speciali.
La variabile della procedura di aggiudicazione utilizzata nel modello è una variabile qualitativa dicotomica potendo assumere il carattere di “procedura aperta” ovvero di “procedura negoziata” (10).
Al fine di evitare influenze del criterio di aggiudicazione, il modello ha utilizzato solo procedure di affidamento aggiudicate con il criterio del massimo ribasso (escludendo, pertanto, quelle aggiudicate con offerta economicamente più vantaggiosa). L’utilizzo del criterio del massimo ribasso dovrebbe, inoltre, contribuire a scremare il set dei dati analizzati da quei contratti tendenzialmente più complessi e per i quali il prezzo non costituisce l’unica variabile per selezionare l’aggiudicatario.
Nella tabella sottostante sono riportati i risultati del modello analizzato per le tipologie contrattuali di servizi e forniture e per i settori ordinari e speciali:

(10) Ai fini dell’analisi sono state considerate solo queste due procedure escludendo qualsiasi
altra tipologia di procedura di affidamento.
 

I valori stimati dal modello mostrano chiaramente come l’utilizzo delle procedure aperte influenzi in modo rilevante la misura del ribasso di aggiudicazione. L’aumento del numero dei partecipanti svolge una ulteriore influenza positiva sul ribasso.
Nel caso dei contratti pubblici di fornitura, ad esempio, il modello ha fornito un R2 pari a 0,29 nei settori ordinari e pari a 0,11 nei settori speciali.
Per i contratti di fornitura sono stati analizzati complessivamente 3.070 contratti di importo a base d’asta superiore a 150.000 euro (nello specifico 2.242 contratti di forniture nei settori ordinari e 828 contratti nei settori speciali) relativi agli anni 2011 e 2012. Sono stati esclusi i contratti di forniture di medicinali in quanto spesso, in questo settore specifico, i ribassi possono risultare nulli quando le amministrazioni procedono all’acquisto di prodotti brevettati. Il valore stimato dei parametri è risultato statisticamente significativo e coerente di segno mostrando come, in generale, l’utilizzo delle procedure aperte e l’aumento del numero dei partecipanti influenzino positivamente il ribasso di aggiudicazione.
Focalizzando l’attenzione al solo parametro della procedura (β_1) il modello mostra come l’utilizzo della procedura aperta rispetto alla procedura negoziata faccia aumentare in media il ribasso di aggiudicazione di 7,5 punti percentuali negli affidamenti dei settori ordinari e 5,6 punti negli affidamenti nei settori speciali.
Il modello, seppur migliorabile attraverso un incremento del numero di osservazioni e soprattutto l’inserimento di ulteriori variabili esplicative, può fornire delle prime indicazioni di policy attraverso una valutazione quantitativa sulla spesa che può essere influenzata dalla scelta operata dalla stazione appaltante in merito alla procedura di affidamento.
Se si considera che tra il 2011 e 2012 circa 41,2 mld di euro di contratti di servizi e forniture sono stati affidati con procedure negoziate e se si tiene conto che in circa il 60% dei casi queste procedure sono associate al criterio del massimo ribasso, è possibile stimare che un semplice cambio di scelta da parte delle stazioni appaltanti nell’utilizzo di procedure aperte avrebbe prodotto nel biennio 2011-2012 maggiori ribassi e - anche applicando percentuali più prudenti di quelle risultanti dal modello - un  risparmio complessivo di oltre un miliardo di euro.
I risparmi sarebbero ulteriormente amplificati se le procedure aperte, come prevedibile, aumentassero la partecipazione e quindi la competizione tra operatori economici; in questi casi l’effetto complessivo sarebbe di un ulteriore incremento del valore del ribasso di aggiudicazione.
È quindi d’obbligo una riflessione sugli strumenti di spending review che non necessariamente sono riconducibili a tagli e razionalizzazione della spesa ma anche e più semplicemente alla ricerca di comportamenti che generano risparmi. La possibilità legittima di utilizzare le procedure negoziate dovrebbe essere fatta in un contesto in cui considerare congiuntamente i vantaggi di questa procedura ma anche gli svantaggi legati alla probabilità di una maggiore spesa. Un’analisi di questo tipo dovrebbe essere tanto più necessaria in un momento di forti vincoli di bilancio e di scarsità di risorse.

3.3 Le società di ingegneria e le società professionali

Le Società di ingegneria e professionali (di seguito Società) rientrano tra i soggetti legittimati per fornire alle pubbliche amministrazioni, come recita il Codice degli appalti all'articolo 90, comma 1, prestazioni relative alla progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori nonché altri servizi quali direzioni dei lavori incarichi di supporto amministrativo alle attività del responsabile procedimento e del dirigente competente alla formazione del programma triennale dei lavori pubblici. Il nuovo Regolamento del Codice degli appalti all'articolo 254 dispone l'obbligo per le società che collaborano con il settore pubblico, di comunicare all'Autorità informazioni salienti della società di ingegneria, entro 30 giorni dall'approvazione del bilancio.
Vale la pena di richiamare l'attenzione su questa innovazione apportata dal Regolamento, indice di un impegno concreto del legislatore nella auspicata direzione di semplificazione degli oneri burocratici a carico delle società, visto che la cadenza delle comunicazioni stesse viene ridotta ad un unico momento nell'arco di un intero anno.
Le informazioni trasmesse dalle società, attraverso la compilazione di apposite schede disponibili nel sito dell'autorità, vanno ad implementare il Casellario delle società di ingegneria e professionali che consente alle stazioni appaltanti di acquisire on line, informazioni precise sulla società ai fini delle verifiche delle incompatibilità di cui all’art. 253 del D.P.R. 207/2010.Per la presente Relazione sono state approntate alcune elaborazioni sui dati archiviati nel Casellario delle società di ingegneria e professionali raccolti per l’anno 2012; i risultati vengono di seguito commentati mentre le relative tabelle vengono allegate in apposita sezione nell'appendice A5.

Le dimensioni di analisi si soffermano su alcune caratteristiche salienti delle società: circoscrizione geografica, distribuzione regionale, natura giuridica, risorse umane (con riferimento specifico al numero di dipendenti e collaboratori direttamente impiegati nello svolgimento delle funzioni professionali e tecniche).
Storicamente dal 2000 (anno di inizio della rilevazioni per il Casellario) al 20 febbraio 2013 (ultima data disponibile per le società per confermare le schede compilate), le società che hanno trasmesso almeno una comunicazione dei dati, ammontavano a 2358.
Nel corso del 2012, le società accreditate al Casellario che hanno effettuato almeno una comunicazione all’Autorità, sono solo 721. Venendo alla ripartizione territoriale, basata sulla circoscrizione di appartenenza della sede legale della società, queste risultano presenti per il 52,1% nel Nord Italia, per il 25,7% al Centro e per il 22,2% al sud. (Tabella 1 – Appendice A.5).
Analizzando la distribuzione regionale delle società, riportata nella tabella 2 in appendice, emerge subito come le regioni con il maggior numero di società siano la Lombardia (15,5 %), il Lazio (15,3 %) ed il Veneto (13,3) confermando così per il 2012 la graduatoria emersa nell'anno precedente.
Le regioni Molise, Valle d'Aosta Basilicata, si posizionano invece alla fine della distribuzione con percentuali oscillanti intorno all’uno percento del totale delle società elaborate.
Con riguardo alla distribuzione per natura giuridica (Tabella 3 - Appendice A.5) si evidenzia che l'80,7 % delle società è nella forma di società a responsabilità limitata, mentre il 10 % ricorre al profilo di società per azioni. Si posizionano al terzo posto le società cooperative, pari al 3,7 % del totale. Le restanti tipologie di natura giuridica mostrano percentuali molto piccole intorno all'1% del totale.
Nella tabella 4 (Appendice A.5) viene sintetizzata la distribuzione delle società per classi di dipendenti. Rispetto all'anno scorso si nota una riduzione del numero totale dei dipendenti, certamente dovuto alla crisi che interessa l'economia in generale . Il 51,5 % delle società (371 unità) occupa tra 1 e 10 lavoratori dipendenti, il 10,1 % utilizza tra 11 e 25 dipendenti, mentre solo 15 società rientrano nella classe “oltre 100 dipendenti”, occupando più del 61% del totale dei lavoratori dipendenti.
Va segnalato infine che 229 società non hanno inserito dati riguardanti la numerosità dei lavoratori dipendenti occupati.
La propensione delle società di avvalersi della collaborazione di professionisti è mostrata nella tabella n. 5 (Appendice A.5) che riporta la distribuzione per classi, dei collaboratori attivi all'interno delle societàstesse. Dalla tabella risulta che il 39 % delle società di ingegneria e professionali si posiziona nella classe “1 e 10” per un numero complessivo di 1000 collaboratori occupati pari a circa la metà dei collaboratori censiti.
Statisticamente il numero delle società che non hanno indicato collaboratori è pari circa alla metà delle società censite.
Infine nella tabella 6 è riportato l'andamento delle cancellazioni di società dal casellario a partire dal 2004. È particolarmente evidente come il numero di imprese cancellate nei vari anni si sia molto ridotto, oscillando tra uno e 10 richieste. Tuttavia nel 2013 si rileva un picco notevole spiegabile in prima approssimazione, sia con l'andamento avverso del ciclo economico, che come risultato dell’intensa attività di monitoraggio svolta dall'Autorità nei confronti delle società per sollecitare l’aggiornamento delle loro posizioni nel Casellario.

3.4 L’attività sanzionatoria per mancato invio dati

La violazione degli obblighi da parte delle stazioni appaltanti, dei doveri di
informazione di cui all’art. 6, co. 9 e art. 7, co. 8 del Codice dei Contratti e
di ogni altro obbligo di comunicazione previsto dal Codice dei Contratti e
dal relativo Regolamento attuativo ha portato all’avvio del procedimento
sanzionatorio nei confronti dei responsabili dei procedimenti, nominati ai
sensi della L. 241/90 ovvero nei confronti dei responsabili
dell’adempimento ai sensi dell’art. 10 del Codice dei Contratti, ipotesi
quest’ultima riferita alle stazioni appaltanti che non sono amministrazioni
aggiudicatrici o organismi di diritto pubblico.
Nel corso del 2011 l’Autorità, avendo riscontrato in via autonoma - oppure
a seguito di segnalazione della SOA competente - che per alcuni appalti di
lavori pubblici le stazioni appaltanti avevano rilasciato il certificato
esecuzione lavori (CEL) in via cartacea senza aver provveduto al relativo
inserimento informatico presso il sito dell’Autorità, ha provveduto a
richiederne l’adempimento ai sensi dell’art. 6, co.9, del Codice dei
Contratti.
La richiesta in esame ha come riferimento il disposto dell’art.40 del Codice
dei contratti, per il quale gli Organismi di attestazione acquisiscono detti
certificati unicamente dall’Osservatorio dei Contratti pubblici, nonché il
comunicato del Presidente dell’Autorità del 6 luglio 2006, pubblicato sulla
G.U. dell’11 luglio 2006, che ha previsto a decorrere da quest’ultima data
l’obbligo per le stazioni appaltanti di rilasciare i certificati esecuzione lavori
esclusivamente attraverso la procedura telematica disponibile sul sito
dell’Autorità.
L’art. 83, co. 5, del regolamento ha, quindi, previsto che i certificati
esecuzione lavori siano trasmessi all’Osservatorio mediante inserimento nel
casellario informatico secondo le modalità telematiche previste
dall’Autorità, mentre il successivo comma 7 ha disposto che detti certificati
non siano utilizzabili ai fini dell’attestazione SOA fino al loro inserimento
nel casellario informatico.
In relazione ai certificati antecedenti la data dell’11 luglio 2006, invece, la
richiesta di adempimento ai sensi del summenzionato art. 6, co. 9, del Codice dei contratti ha riguardato le fattispecie, segnalate dalle SOA, nelle
quali le stazioni appaltanti non avevano provveduto a dare conferma della
veridicità di detta documentazione, utilizzata dall’operatore economico in
sede di attestazione.
Altra fattispecie ricorrente è quella in cui la stazione appaltante ha omesso
di effettuare la nuova emissione di certificati esecuzione lavori, secondo
l’allegato B1 dell’art. 357, co. 14, del Regolamento, ai fini del conseguente
rilascio dell’attestazione SOA. Il predetto art. 357, co. 14, ha disposto - per i
CEL emessi fino al centottantesimo giorno dalla data di entrata in vigore
del Regolamento e contenenti una o più di alcune categorie di cui all’all. A
del D.P.R. 34/2000 – che le stazioni appaltanti, su richiesta degli operatori
economici interessati o della SOA attestante, provvedano a riemettere per
intero i CEL secondo l’allegato B1 del Regolamento indicando le nuove
categorie individuate dal Regolamento medesimo. La norma in esame
precisa, inoltre, che tale procedura è avviata “fermo restando quanto
previsto dall’art. 83, co.5” in merito all’inoltro telematico dei CEL.
Con riferimento a tutte le sopra citate ipotesi, nei casi in cui si è riscontrata
la mancata ottemperanza alle richieste dell’Autorità, è stato avviato il
procedimento sanzionatorio nei confronti dei responsabili dei
procedimenti.
Inoltre, l’Autorità ha avviato un’attività di monitoraggio dei flussi
informativi richiesti dal predetto art. 7 per gli appalti pubblici di lavori,
servizi e forniture con riferimento ai dati successivi al perfezionamento
della scheda CIG. Le criticità riscontrate oggetto di contestazione alle
Stazioni Appaltanti hanno riguardato le fattispecie di mancato
perfezionamento del CIG (acquisito il CIG, non è stata comunicata la data
di pubblicazione del bando e di scadenza delle offerte), la mancata
presenza dei dati relativi all’aggiudicazione della gara, nonché dati
incongruenti (ad esempio, importi indicati nella scheda di aggiudicazione
superiori all’importo a base d’asta).
Ad una prima attività di sollecito verso i responsabili dei procedimenti
inadempienti agli obblighi informativi in questione, è seguita una formale richiesta di informazioni e di trasmissione dei dati ai sensi dell’art. 6,
commi 9 e 11, del Codice dei Contratti.
A seguito delle opportune verifiche effettuate allo scadere del termine per
l’adempimento, è stato disposto l’avvio del relativo procedimento
sanzionatorio nei confronti dei responsabili.
Nel corso dell’anno 2012 sono stati definiti 237 procedimenti sanzionatori
ricadenti nelle fattispecie sopra menzionate.
Ai fini della commisurazione della sanzione si è tenuto conto non solo
dell’importo dell’appalto ma anche della dimensione della stazione
appaltante nonché, in generale, delle seguenti giustificazioni fornite dagli
interessati:
‐ gravoso carico di lavoro a fronte di comprovate carenze organiche
degli Uffici competenti;
‐ difficoltà di reperimento della documentazione, in quanto riferita ad
appalti poco recenti;
‐ problematiche connesse con la riorganizzazione degli uffici;
‐ giustificazioni legate ad assenza per malattia o congedo;
‐ tardiva acquisizione della richiesta dell’Autorità a causa della
lentezza nella gestione degli Uffici Protocollo della amministrazioni
interessate ovvero per disguidi interni agli Uffici relativamente
all’assegnazione della posta;
‐ avvenuto adempimento dopo l’avvio del procedimento
sanzionatorio.
D’altro canto, sono state considerate quali circostanze aggravanti gli
inadempimenti relativi a più appalti, la recidività degli interessati, la
mancata partecipazione al procedimento sanzionatorio e, in particolare, il
mancato adempimento anche dopo l’avvio dello stesso. Tale ultima
considerazione assume particolare rilievo in quanto la ratio dei
procedimenti in questione è quella di consentire all’Autorità di disporre di
un data base completo e, comunque, di informazioni esaustive
relativamente agli appalti oggetto di monitoraggio, ai fini
dell’espletamento delle proprie attività istituzionali.

3.5 I prezzi di riferimento